Atti espatrianti
e perdita della cittadinanza

Il quadro costituzionale: Afroyim v. Rusk

Prima del 1967 il Congresso americano aveva ampia discrezionalità nel definire comportamenti che producessero automaticamente la perdita della cittadinanza. La legge contemplava una decina di atti espatrianti il cui solo compimento bastava per essere considerati ex-cittadini, indipendentemente da quale fosse l'intento del soggetto.

Questa impostazione è stata travolta da Afroyim v. Rusk, 387 U.S. 253 (1967). Il caso riguardava Beys Afroyim, cittadino americano naturalizzato di origine polacca, che aveva votato in un'elezione israeliana mentre risiedeva in Israele. Sulla base della normativa allora vigente, il Department of State aveva ritenuto che il voto in elezione straniera fosse un atto espatriante automatico e aveva rifiutato di rinnovargli il passaporto americano. Afroyim impugnò, sostenendo che il Congresso non avesse il potere costituzionale di privarlo della cittadinanza senza il suo consenso.

La Corte Suprema, in una decisione 5-4 redatta dal giudice Hugo Black, diede ragione ad Afroyim. La Citizenship Clause del Quattordicesimo Emendamento, secondo la Corte, non autorizza il Congresso a togliere la cittadinanza al cittadino senza il suo consenso. La cittadinanza è un diritto costituzionale del cittadino, non una concessione del Congresso revocabile per legge.

L'intento richiesto: Vance v. Terrazas

Tredici anni dopo, la Corte ha precisato Afroyim in Vance v. Terrazas, 444 U.S. 252 (1980). Laurence Terrazas era un dual citizen Stati Uniti-Messico che, raggiunta la maggiore età, aveva sottoscritto in Messico una dichiarazione formale di rinuncia alla cittadinanza americana per ottenere un certificato di nazionalità messicana. Successivamente sostenne che non era stato sua reale intenzione rinunciare a quella americana.

La Corte stabilì che, perché un atto espatriante produca effettivamente la perdita della cittadinanza, deve concorrere un intento specifico di rinunciarvi. Tale intento può essere provato per circostanze, ma deve essere provato dal governo con standard probatorio di preponderance of the evidence. Il mero compimento dell'atto non basta: occorre dimostrare che il soggetto ha agito con la consapevolezza e l'intenzione di abbandonare la cittadinanza americana.

I sette atti espatrianti di INA §349

Le categorie residue di atti espatrianti, codificate in INA §349(a) (8 USC §1481(a)), sono oggi sette. Si applicano solo ai cittadini americani che abbiano compiuto i diciotto anni di età al momento dell'atto.

1. Naturalizzazione in uno Stato estero — §349(a)(1)

L'acquisizione volontaria della cittadinanza di un altro Stato per propria istanza, dopo i diciotto anni. Storicamente era considerato l'atto espatriante per eccellenza. Oggi, in virtù della policy di presunzione di non-relinquishment, il Department of State presume che chi ha naturalizzato in un altro Paese non abbia inteso rinunciare alla cittadinanza americana, salvo dichiarazione contraria.

Caso tipico irrilevante: un cittadino americano-italiano per nascita acquisisce la cittadinanza canadese per matrimonio. Resta cittadino americano.

2. Giuramento di fedeltà a uno Stato estero — §349(a)(2)

La prestazione formale, sotto giuramento o per affermazione, di fedeltà a uno Stato estero o a una sua suddivisione politica. Tipicamente si manifesta nei rituali di ammissione a cariche pubbliche, alla magistratura, all'avvocatura o ad alcuni corpi militari di altri Paesi.

È un punto delicato per italo-americani che ricoprono cariche istituzionali in Italia. La presunzione di non-relinquishment è applicata anche qui: il giuramento di fedeltà alla Repubblica Italiana per assumere una carica non è di per sé sufficiente. Ma se in concomitanza il soggetto rilascia dichiarazioni di rinuncia esplicita alla cittadinanza USA, la presunzione cade.

3. Servizio in forze armate estere — §349(a)(3)

Due ipotesi distinte:

• Servizio in forze armate impegnate in ostilità contro gli Stati Uniti, indipendentemente dal rango.
• Servizio in forze armate straniere come ufficiale o sottufficiale (commissioned or non-commissioned officer), anche in tempo di pace e anche se quel Paese non è in ostilità con gli USA.

Per arruolati semplici (enlisted) in forze armate non belligeranti contro gli USA — ad esempio, un americano-italiano che fa il servizio di leva o si arruola come soldato nell'Esercito Italiano — la perdita di cittadinanza non scatta. La presunzione di non-relinquishment opera anche per servizi come ufficiale, ma la prova contraria del governo è in questo caso più agevole.

4. Carica pubblica in uno Stato estero — §349(a)(4)

L'accettazione, l'esercizio o il servizio in una carica pubblica, posizione di pubblico impiego o impiego governativo straniero, alle seguenti condizioni alternative:

• Il soggetto possiede o acquisisce la cittadinanza di quello Stato estero come condizione per la carica; oppure
• La carica richiede un giuramento, affermazione o dichiarazione di fedeltà.

Anche qui la policy di presunzione di non-relinquishment si applica. Un italo-americano nominato consigliere comunale in Italia, assessore regionale, ambasciatore italiano, parlamentare italiano, magistrato italiano: tutte cariche potenzialmente rilevanti, ma la cittadinanza USA non si perde automaticamente. Tuttavia, casi di cariche di vertice (presidente di repubblica estera, capo di governo, ministro plenipotenziario in funzioni essenziali) sono più vulnerabili e meritano analisi caso per caso.

5. Rinuncia formale davanti a funzionario consolare — §349(a)(5)

La rinuncia formale alla cittadinanza, prestata davanti a un funzionario consolare statunitense all'estero secondo le procedure del Department of State. È l'atto espatriante per cui l'intento di rinunciare è di per sé esplicito e dimostrato dall'atto stesso. Le procedure pratiche sono trattate nella pagina rinuncia alla cittadinanza americana ed exit tax.

6. Rinuncia in tempo di guerra — §349(a)(6)

Una variante della precedente, applicabile in tempo di guerra dichiarata dagli Stati Uniti, con procedura particolare davanti all'Attorney General invece che al funzionario consolare. È una norma quasi mai utilizzata, retaggio della Seconda Guerra Mondiale.

7. Tradimento, ribellione, levare le armi — §349(a)(7)

La commissione di tradimento contro gli Stati Uniti (treason), tentativo di sovvertirne il governo con la forza, o levare le armi contro di essi, accertata con sentenza di tribunale federale o militare. È la categoria più severa: l'intento di rinunciare alla cittadinanza si presume difficilmente discutibile a fronte di una condanna definitiva per questi reati.

La presunzione di non-relinquishment: la policy del 1990

Nel 1990 il Department of State ha pubblicato (Federal Register, 7 FAM 1200 e seguenti) una policy che ha rivoluzionato l'applicazione di INA §349. Si chiama policy of administrative presumption against loss of citizenship:

Per gli atti espatrianti di categoria 1, 2, 3 e 4 (naturalizzazione estera, giuramento di fedeltà, servizio militare estero, carica pubblica estera) si presume che il cittadino americano NON abbia inteso rinunciare alla cittadinanza, anche se l'atto stesso è stato compiuto. La presunzione è superabile dal Department of State solo con prova affermativa di intento di rinunciare — tipicamente dichiarazioni esplicite del soggetto, comportamenti chiaramente incompatibili con la volontà di restare cittadino USA, segnalazioni formali del soggetto stesso al consolato.

La presunzione non si applica alle categorie 5 e 6 (rinuncia formale), che per loro natura implicano intento espresso, né alla categoria 7 (tradimento, accertato giudizialmente).

Conseguenze operative della presunzione:

• Un cittadino italo-americano che naturalizza in un terzo Paese (Canada, Australia, Regno Unito) non perde di norma la cittadinanza USA.
• Un giuramento di fedeltà richiesto per assumere una carica pubblica italiana non è di per sé espatriante.
• L'arruolamento come soldato semplice o NCO/officer nell'Esercito Italiano resta valutato caso per caso, ma con presunzione di non-rinuncia.
• Cariche pubbliche italiane di vertice (parlamentari, sindaci di città metropolitane, ministri) attivano analisi più approfondite ma normalmente non producono perdita.

Procedura: come avviene la perdita

In assenza di rinuncia formale, la perdita di cittadinanza per atto espatriante non avviene automaticamente. La procedura prevede:

• Conoscenza dell'atto espatriante da parte del Department of State, tipicamente attivata da una richiesta di passaporto, da una segnalazione, da una comunicazione del soggetto stesso, o da un controllo di routine al rilascio di documenti.
• Apertura di una procedura di accertamento: il consolato competente invia al soggetto un Notice of Presumption e gli chiede di chiarire se l'atto compiuto sia stato accompagnato da intento di rinunciare.
• Risposta del soggetto: può affermare di non aver inteso rinunciare (caso in cui la presunzione di non-relinquishment opera in suo favore) o di aver inteso effettivamente rinunciare (caso in cui l'atto produce effetto retroattivo).
• Decisione del Department of State: può emettere un Certificate of Loss of Nationality (CLN) attestando la perdita con effetto dalla data dell'atto, oppure dichiarare la cittadinanza americana mantenuta.
• Appello: in caso di emissione del CLN contestata dal soggetto, è possibile chiedere riesame amministrativo al Board of Appellate Review del Department of State e, successivamente, agire in tribunale federale.

La rinuncia volontaria tramite atto espatriante: un'opzione poco usata

Esiste un'opzione poco discussa ma talvolta strategica: utilizzare un atto espatriante della categoria 1-4 per ottenere il CLN, in alternativa alla rinuncia formale della categoria 5. In sostanza, il soggetto che ha compiuto un atto espatriante (per esempio ha naturalizzato in Italia) può presentarsi al consolato dichiarando esplicitamente che, al momento dell'atto, aveva intento di rinunciare alla cittadinanza USA. Il consolato emette il CLN con effetto retroattivo alla data dell'atto espatriante.

Vantaggi rispetto alla rinuncia formale ex §349(a)(5):

• Nessuna fee consolare di 2.350 dollari.
• Effetto retroattivo alla data dell'atto espatriante, potenzialmente anteriore al perfezionamento delle regole sull'exit tax.
• Procedura tipicamente più rapida del processo di rinuncia formale.

Va però bilanciato con la valutazione fiscale: l'IRS può non riconoscere effetto retroattivo ai fini di IRC §877A se la dichiarazione di intento è resa anni dopo l'atto. La pianificazione di questa strada richiede coordinamento attento tra avvocato dell'immigrazione e fiscalista americano.

Quando l'italo-americano deve prestare attenzione

Per la maggior parte degli italo-americani residenti in Italia, gli atti della vita quotidiana — voto, partecipazione politica, lavoro nel settore privato, possesso di passaporto italiano — non incidono in alcun modo sulla cittadinanza americana. Le situazioni che meritano valutazione preliminare sono:

• Candidatura e accettazione di cariche pubbliche elettive di alto profilo (sindaco di città metropolitana, deputato, senatore, presidente regionale, ministro).
• Nomina a magistrato italiano o ad altre cariche giudicate che richiedono giuramento qualificato.
• Servizio nelle Forze Armate Italiane come ufficiale o sottufficiale di carriera.
• Servizio in posizioni di vertice di forze di polizia italiane con poteri statali.
• Acquisizione di cittadinanza di un terzo Stato con dichiarazione esplicita di esclusività (alcuni Paesi richiedono l'abbandono di altre cittadinanze al momento della naturalizzazione).
• Servizio in forze armate o paramilitari di Paesi attualmente in ostilità con gli Stati Uniti.

In tutti questi casi la regola pratica è: prima di accettare la nomina, ottenere un parere scritto da un avvocato dell'immigrazione USA sull'impatto della specifica funzione, e — se possibile — predisporre un atto formale di salvaguardia della cittadinanza americana (dichiarazione resa al consolato in cui si manifesta esplicitamente la volontà di mantenere la cittadinanza).

Considerazioni finali

Dopo Afroyim e Vance v. Terrazas, e dopo la policy di non-relinquishment del 1990, la perdita involontaria della cittadinanza americana per atti compiuti in Italia è rara. La maggior parte dei comportamenti che storicamente erano espatrianti (voto in elezioni italiane, doppia cittadinanza, residenza permanente in Italia) non lo sono più o non lo sono se non accompagnati da intento di rinunciare. Resta però una zona di attenzione per chi ricopre o aspira a ricoprire cariche di vertice nello Stato italiano o in forze armate qualificate.

Chi vuole effettivamente perdere la cittadinanza americana ha oggi due strade: la rinuncia formale al consolato (categoria 5, con costo di 2.350 dollari e ben definito procedimento) oppure la dichiarazione di intento espatriante successiva a un atto delle categorie 1-4 (senza fee, con effetto retroattivo, ma con incertezza fiscale). La scelta tra le due dipende dalla specifica situazione patrimoniale e dal momento storico.

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Per approfondimenti collegati: rinuncia alla cittadinanza americana ed exit tax, doppia cittadinanza Italia-USA, denaturalizzazione, perdita della cittadinanza americana, obblighi militari italo-americani.